Севастопольское «правовое государство»  3

Власть и общество

22.08.2018 09:11

Борис Межуев

4306  8.4 (13)  

Севастопольское «правовое государство»

В сооавторстве с Любовью Ульяновой

Когда-то создатель консерватизма как идеологического направления в Европе Эдмунд Берк противопоставлял английскую Революцию французской на том основании, что последняя руководствовалась желанием радикальных изменений, а первая – сохранением исконных прав. Именно такой стала «русская весна» 2014 года, русское Рисорджименто, родившее импульс, из которого, как казалось какое-то время, может возникнуть одновременно и экономическое (русская Силиконовая долина), и политическое (цитадель консервативной демократии) чудо.

Ожидалось, что такое «чудо» может появиться именно в Севастополе, с его научно-техническим потенциалом, восходящим еще к советским временам, и политическим весом, с осени 2014 года сосредоточенном в основном в Законодательном собрании, большинство которого составил костяк пророссийского восстания в городе. По крайней мере, слова лидера большинства ЗС Алексея Чалого о том, что Севастополь должен стать экономически самодостаточным регионом, и усилия Заксобрания по созданию реально работающей «свободной экономической зоны», позволяли надеяться на то, что один из так наз. «прорывов» произойдет именно в этом городе.

Спустя почти 4 года работы Заксобрания, ретроспективно, можно строить гипотезы, что при правильных усилиях и благожелательном отношении исполнительной власти Севастополь был в состоянии превратиться в русский Гонконг – процветающую зону, со свободной экономической и политической конкуренцией. Впрочем, один из ведущих российских политических аналитиков Алексей Макаркин считает такие ожидания нереалистичными – в разговоре с нашим изданием, посвященном особенностям политической ситуации в Севастополе, он отметил:

«Севастополь – это не Гонконг в Китае. Даже в Китае Гонконг должен учитывать мнение КПК и боится обидеть Пекин. И это при наличии у Гонконга особого статуса на ближайшие 50 лет и той огромной финансовой прибыли, которую он приносит Китаю. Но Гонконг уже был мировым финансовым центром, Китаю не надо было делать его на коленке. Китаю надо было его всего лишь не погубить. Кроме того, Севастополь – прямая противоположность по ситуации и менталитету. Он под санкциями, кроме того, это военный город. И в условиях противостояния Западу сейчас усиливается контроль по всем направлениям. Будет нарастать политическая унификация. Как в других субъектах Федерации»

Если брать за критерий объем прокручивающихся финансовых средств, то подлинным Русским Гонконгом сегодня является Москва – политический образец для других субъектов Федерации, с ее никому не известной Мосгордумой, а не Севастополь, с его пока еще не растраченным революционно-патриотическим потенциалом.

Конечно, политические проблемы Севастополя связаны в том числе и с тем, что этот город представляет собой базу Черноморского флота, и в текущий момент находится в санкционной блокаде. Однако главная причина все-таки в другом, в необходимости приведения Севастополя к общероссийскому знаменателю. (Так во всяком случае считает Алексей Макаркин.)

Что значит эта унификация? Что Законодательное собрание Севастополя из подлинного органа власти, который отстаивает общественную повестку, должно превратиться в площадку согласования интересов элит – отчасти местных, отчасти общероссийских, в том числе и тех, что представлены в исполнительной власти (при этом – не обязательно элит местных).

Однако действительно ли Заксобрание политически выпадает из общероссийской практики в столь сильной степени, чтобы считаться «аномалией», требующей обязательной унификации? И с другой стороны — возможно ли в принципе приведение Севастополя к общероссийским стандартам, или же местная специфика там будет неизменной, независимо от конкретного состава депутатов Заксобрания?

Несколько слов относительно этой местной специфики. У многих внешних наблюдателей севастопольское Заксобрание ассоциируется, в первую очередь, с серией конфликтов с исполнительной властью. На целом ряде ресурсов, враждебных Чалому и его соратникам, часто можно встретить утверждение, что ЗС совершенно не занималось собственно законодательной деятельностью, будучи нацелено исключительно на конфликт с теми или иными игроками в городе. Мы попытаемся показать в этом материале, что это не так.

Это, во-первых. А, во-вторых, нам представляется, что идеал Чалого и его команды – не парламентская демократия, но, скорее, регулярное правовое государство бисмарковского образца – с четким разделением властей и исполнением каждой из них своей прописанной в законе роли. Севастопольское Заксобрание борется не столько за расширение, сколько за исполнение своих прав. Что, конечно, не вполне соответствует неписаным принципам «управляемой демократии», в которой политическая слабость законодательной власти – один из краеугольных принципов функционирования.


Приоритет – интеграция

Обращение к законодательной практике севастопольского ЗС и его публичным аналитическим документам дает картину, отличную от той, что складывается из средств массовой информации – причем, как дружественных «чаловскому большинству» Заксобрания (Форпост или Примечания ), так и принципиально враждебных (Руинформер).

На протяжении вот почти уже четырех лет Законодательное собрание Севастополя стремится стать не только полноценной, но и органичной частью общероссийского законодательного и политического пространства. И дело не только в огромной работе по принятию законов, вписывающих жизнь Севастополя и севастопольцев в правовое поле России (ударная «доза» таких законов – 127 – была принята в 2015 году, количество законов, принимаемых в ЗС каждый год можно посмотреть в отчете, опубликованном на сайте ЗС 1 августа текущего года).

В ежегодных докладах Заксобрания подчеркивается, что законодательная деятельность севастопольского парламента статистически соответствует общероссийским показателям – и по количеству принимаемых законов, и по статистике Минэкономразвития, и по числу и формату замечаний на проекты законов, присылаемых из Главного управления Министерства юстиции России по Республике Крым и Севастополю.

За почти 4 года претерпела изменения и практика работы Законодательного собрания с «общественностью», которая стала в большей степени соответствовать общероссийским реалиям. Если в 2015 – 2016 годах контакты депутатов с жителями города происходили в форме круглых столов (в 2016 году, скажем, их прошло 18), а также расширенных заседаний постоянных комитетов и комиссий, публичных слушаний, то с 2017 года стали входить в практику «публичные консультации» в рамках первичного правового мониторинга (в 2017 году в ходе таких консультаций поступило 180 предложений по изменению проектов законов).

В докладе Заксобрания за 2016 год специально подчеркивается, что подобный правовой мониторинг – общероссийская практика, с 2013 года она используется в Федеральном собрании РФ, применяется она и «законодательными органами многих субъектов». Тем самым, и в Севастополе усиливается роль экспертов, что нельзя не признать одной из черт современной российской политики, в которой «экспертократия» выполняет роль оформителя и транслятора общественного мнения. (Речь сейчас не идет о работе севастопольских депутатов с обращениями граждан и приеме ими населения – эту деятельность они ведут по-прежнему активно.)

Стремятся севастопольские депутаты и к тесному взаимодействию с Государственной Думой. Нынешний спикер Заксобрания Екатерина Алтабаева – постоянный член двух парламентских комиссий. Каждый год Заксобрание отправляет в Федеральное собрание несколько предложений по изменениям федерального законодательства – и два таких предложения были приняты Госдумой в июле и в ноябре 2017 года (касательно сроков «обязательного оснащения приборами учета используемых энергетических ресурсов» и участия «граждан в охране общественного порядка»). Еще в 2015 году в Госдуму был внесен проект закона об установлении статуса ветеранов ВОВ лицам, проживавшим на территории города Севастополя в период с 30 октября 1941 года по 4 июля 1942 года («Жители осажденного Севастополя»).

Далее. В 2017 году многие законы, принятые в 2014 – 2015 годах (часть – еще до осенних выборов в парламент), были признаны в Заксобрании дублирующими федеральное законодательство – в области развития малого и среднего предпринимательства, промышленной политики, образования, ремонта домов, земельного контроля и т.д. При этом к самим себе севастопольские законодатели отнеслись весьма критично, признав, что «субъектам РФ предоставлены ограниченные правотворческие полномочия», и подобное дублирование «неоправданно».

Заксобрание Севастополя, несмотря на затяжной конфликт с обоими губернаторами, выступает за сильную исполнительную власть, в тех случаях, где ее сила является объективной необходимостью. Скажем, анализ закона «Об образовании» в докладе местного парламента за 2017 год заканчивается словами: «Проблемы финансового и материально-технического обеспечения необходимо решать, в том числе используя ресурсы государственной программы «Развитие образования в городе Севастополе на 2017 – 2022 годы», увеличивая эффективность работы Департамента образования города Севастополя, усиливая позиции исполнительных органов государственной власти в реализации вышеуказанной государственной программы». Или при анализе закона «О налоге на имущество организаций» в том же докладе за 2017 год в качестве основной предлагается аргументация правительства.

За прошедшее с выборов 2014 года время было создано не мало совместных рабочих комиссий из депутатов и представителей правительства (как, скажем, по решению актуальных и проблемных вопросов садоводческих товариществ). В общем, обвинять Заксобрание в огульном противостоянии с исполнительной властью – нет оснований.

Однако для севастопольских депутатов «сильная исполнительная власть» — это совсем не то, что понимает под этим словом большинство жителей материковой России, то есть это не тот хозяин, кто действует в логике «государство – это я», или в данном случае «город – это я». Но тот хозяин, который способен создавать и поддерживать порядок, причем порядок правовой. Жить так, как будто неожиданно приехал гоголевский «ревизор». И нужно забыть о взятках «борзыми щенками».

И вот в этом Заксобрание Севастополя, конечно, уже явно выпадает из общероссийской картины, в которой представительные органы разного уровня – скорее, «приводной ремень» исполнительной власти.


В рамках законных полномочий

Представляется, что Заксобрание отстаивает не столько позиции законодательной власти в системе разделения властей, сколько пытается воплотить в жизнь принципы «регулярного государства». Не обязательно, кстати, демократического в современном смысле этого слова, но строго правового (образцом такого государства является, скажем, бисмарковская Германия) – государства с сильной, если не сказать самодовлеющей, исполнительной властью, управление в котором, однако, осуществляется в соответствии с единожды заведенными и адекватно описанными правилами, а не в хаотическом пространстве «ручного управления».


Один из основных лейтмотивов публичных ежегодных докладов Заксобрания – проверка наполненности законов подзаконной нормативно-правовой базой. В докладе за 2015 год об этом говорится так:

«Действие закона будет неполным и неэффективным, если заложенный в нем механизм реализации не будет отработан исполнительными органами государственной власти»

А картина здесь весьма удручающая.

Так, под данным за 2015 год, «из 63 законов города Севастополя только 13 имели полную нормативную наполненность подзаконными актами правительства Севастополя», 42 – частичную наполненность, 9 – не имели вообще. С законами, для которых подзаконные акты должен был принимать губернатор, дело обстояло еще хуже – из 16 соответствующих законов только один имел полную наполненность. Постепенно ситуация стала лучше, но общая картина принципиально не изменилась.

Речь при этом обычно идет о таких повседневных вопросах, как порядок действий властей при «изъятии земельного участка и жилых помещений для государственных нужд города», методика «определения арендной платы за жилые помещения» – впервые эти вопросы отмечены как неотрегулированные еще в начале 2016 года, спустя два с половиной года «воз и ныне там». Не приняты до сих пор и постановление правительства, регламентирующее порядок земельного контроля (в соответствии с законом февраля 2015 года), и восемь нормативно-правовых актов, касающихся базовых элементов управления объектами культурного наследия.

Контрольная деятельность Заксобрания (в соответствии с 222 законом города Севастополь) вообще является одной из его важных функций. В первую очередь, это контроль на регулярной основе за расходованием бюджетных средств в рамках исполнения законов города Севастополя – функция ЗС, восстановленная в полном объеме в июле 2018 года. Обычно такой контроль предполагает заслушивание отчетов и информаций уполномоченных органов правительства, губернатора в стенах Заксобрания. Практикует Заксобрание и депутатские проверки (например, об установке ограждений на территории заказника «Мыс Айя» и создания заказника «Ласпи»). Понятно, что у контролируемых этот вид деятельности Заксобрания вызывает особенное напряжение и раздражение.

Тем не менее, можно предположить, что подобный скрупулезный анализ со стороны Заксобрания деятельности исполнительной власти не вызывал особенного напряжения у первого губернатора Севастополя Сергея Меняйло – по причине его равнодушия к подобным «мелочам», крючкотворству. Однако для «эффективного менеджера» Дмитрия Овсянникова, бюрократа, про которого депутаты ЗС (в частности, Сергей Кажанов) говорят, что он «любит отчетность, графики и схемы и хорошо в них разбирается», такой дотошный контроль со стороны парламента не мог не вызвать раздражения – и в этом, вероятно, можно увидеть определенные психологические причины его конфликта с «чаловской группой».

Видимо, поэтому губернатор старается не остаться в долгу и в этом вопросе. Не далее как 13 августа 2018 года сайт правительства сообщил, что

«Благодаря настойчивости губернатора … в адрес прокуратуры и Законодательного собрания был направлен перечень из 33 законов, в которых выявлены несоответствия федеральному законодательству, а также перечень из 14 законов, которые необходимо принять для полноценной реализации всех полномочий органов власти региона»

К моменту появления Овсянникова в Севастополе на правах и.о. губернатора, в июле 2016 года, Заксобрание Севастополя уже вовсю осваивало роль «точки сборки», своего рода аналитического центра по происходящему в городе – причем центра, признанного в таковом качестве со стороны правительства, равно как прокуратуры и общественности. Так, в докладе за 2016 год говорилось, что материалы для правового мониторинга предоставлялись в Заксобрание «органами исполнительной власти, прокуратурой, судебными органами, Главным управлением Министерства юстиции России по Республике Крым и Севастополю». Также было заключено соглашение о взаимодействии с организациями предпринимателей – «Севастопольским союзом промышленников и предпринимателей», местным отделением «Опоры России», севастопольской Торгово-промышленной палатой, экспертной группой АНО «АСИ».

В 2016 же году было заключено соглашение и с прокуратурой – о взаимодействии «в правотворческой деятельности и обеспечении единства правового пространства РФ». Вообще в Заксобрании сложилась традиция удовлетворять опротестование прокуратурой парламентских правовых актов; представители прокуратуры, в свою очередь, обычно приходят на круглые столы и расширенные заседания ЗС, регулярно проводят экспертизу проектов законов.

Отношения же с обоими губернаторами у прокуратуры города складывались иначе – по крайней мере, до назначения в июле 2018 года нового прокурора. Так, единственное опротестование прокуратурой закона, из-за которого возник конфликт в самом ЗС, касалось «Закона о денежном содержании государственных гражданских служащих города Севастополя». Принятый еще в июне 2014 года, в июне 2017 года он был опротестован прокуратурой, в июле была создана комиссия из председателя постоянной комиссии Заксобрания по бюджету Вячеслава Аксенова, и.о. губернатора Овсянникова и руководителя департамента финансов Владимира Штопа. Однако согласованной редакции закона не появилось, в связи с чем в конце 2017 года севастопольский городской суд удовлетворил соответствующий иск прокуратуры. Однако губернатор не согласился с постановлением суда – правительство Севастополя подало дело на апелляцию в Верховный суд РФ.

На этом фоне и разворачивался конфликт между губернатором и Заксобранием в декабре 2017 года, его темой стали проблемы бюджета и финансирования Контрольно-счетной палаты, образованной  законодательной властью.


Законодательный контроль над исполнительной властью

Один из основных аналитических инструментов Заксобрания – упоминавшийся выше первичный правовой мониторинг, «оценка регулирующего воздействия» (ОРВ), то есть того, к каким последствиям приведет или уже привело принятие конкретного закона, постановления, распоряжения. Причем, согласно федеральному законодательству, наделена таким полномочием не только законодательная власть, но и исполнительная – в Севастополе обе ветви власти проводят ОРВ на базе Департамента экономического развития. Однако при Меняйло Заксобрание само нередко напоминало правительству Севастополя об этом его праве.

В конце 2016 года парламент поставил процедуру ОРВ на регулярную основу, заранее определив, какие из 16 наиболее важных законов пройдут ОРВ в самом Заксобрании в 2017 году. По результатам 2017 года оказалось, что помимо законов, ОРВ подверглись 96 проектов (в том числе – 30 проектов законов правительства, 42 проекта постановлений правительства, 7 проектов указов губернатора).

Пристальное внимание в ходе первичного правового мониторинга Заксобрание уделяет хозяйственным вопросам.

Как известно, с самого начала, с 2014 года, именно хозяйственная деятельность отдельных предпринимателей вызывала наибольшее напряжение во взаимоотношениях Заксобрания и исполнительной власти. «Освоение» Ласпи и горы Гасфорта – только самые нашумевшие истории. Однако Заксобрание не было одиноко в отстаивании незыблемыми общественных пространств. Так, по данным 2015 года, около трети протестов прокурора города Севастополя на подзаконные нормативно-правовые акты губернатора, правительства, исполнительных органов касались именно хозяйственной деятельности. А в 2016 году мониторинг в Заксобрании, прежде всего, прошли законопроекты, касающиеся инвестиционной, торговой, градостроительной деятельности – т.е. так или иначе связанные с экономическим освоением пространства.

Сложная ситуация возникла вокруг индустриального парка – части свободной экономической зоны Севастополя. На начало 2018 года правительство Севастополя так и не приняло нормативно-правового акта, определяющего «АО «Корпорацию развития Севастополя» в качестве управляющей компании индустриального парка». Как известно, в конце весны текущего года руководитель корпорации бизнесмен Олег Николаев был отправлен Овсянниковым в отставку. Правовая же позиция Заксобрания по поводу индустриального парка была сформулирована в ежегодном докладе за 2017 год: закон 2015 года «Об основах промышленной политики» наделял правительство Севастополя полномочиями, не соответствующими федеральному законодательству. В результате, правительство оказалось «самостоятельной стороной специального инвестиционного контракта, который заключает от имени города Севастополя» — в то время как, согласно федеральному законодательству, правительство города лишь «представляет» город. В связи с этим Заксобрание предполагало или признать этот закон утратившим силу или досконально его переработать.


Диалог с обществом

Однако отнюдь не только хозяйственная деятельность правительства вызывает пристальный интерес Заксобрания Севастополя. Один из ключевых параметров первичного правового мониторинга – законы «социального пакета» (дети-инвалиды, детское питание, очереди на жилье, сохранение земель за дачниками, бэби-боксы, многодетные семьи, социально-ориентированные НКО), их адекватная наполняемость подзаконными актами и функционирование в реальной жизни.

Другая тема, звучащая постоянным рефреном в итоговых докладах севастопольского ЗС – местное самоуправление, гражданская самоорганизация. В докладе за первый полный год – 2015 – прямо говорится: «Главной задачей органов государственной власти города Севастополя является создание всех необходимых условий для устойчивого, эффективного и динамичного процесса развития местного самоуправления».

Еще в 2014 году, то есть практически параллельно с формированием новых органов власти после «русской весны», было принято 5 законов, касавшихся организации муниципальных образований, их границ, статуса, полномочий, экономической основы деятельности. В докладе за 2015 год специально подчеркивалось, что «на сегодняшний день» в законодательстве города Севастополя «подробно описаны формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления (местный референдум, муниципальные выборы, правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрание граждан, конференция граждан и другие)». Несколько раз за текущую легислатуру Заксобрание успешно инициировало вопрос перераспределения полномочий «вниз», в пользу муниципальных органов (обустройство территории, утилизация отходов, отлов безнадзорных животных, организация народных дружин, капитальный ремонт домов).

Под деятельность местного самоуправления Заксобрание пытается подвести не просто юридическую, но и методологическую основу, анализируя в своих ежегодных докладах российскую конституцию, федеральное законодательство и позиции Верховного суда РФ.


«Регулярное государство» в одном городе

В целом, специфика политического Севастополя – если абстрагироваться от раскрученных медийных образов – состоит не в «майданном вирусе чаловского большинства» Заксобрания (или более корректно – не в абстрактных любителях народовластия). Эта специфика, скорее, в стремлении к полноценному правовому порядку, в котором все действия власти регламентированы законом. Воспользуясь исследованиями социолога Александра Филиппова, можно назвать это порядком «полицейского государства» в изначальном, немецком, смысле этого слова, то есть государства строгой правовой регламентации.

Как признают сами севастопольские депутаты, близкие к Чалому – например, председатель постоянного комитета Законодательного Собрания города по градостроительству и земельным вопросам Вячеслав Горелов,у них не было какого-то особого идеологического пристрастия к парламентаризму. Как говорит Горелов, «мы пошли бы лучше в исполнительную власть, у нее больше полномочий, только мы бы там оказались бесправны». Но, в итоге, аналитическая экспертная практика сконцентрировалась именно в Законодательном собрании, причем в союзе с судебными органами, предпринимательским сообществом, общественными деятелями, экологическими организациями.

В этом смысле история Законодательного собрания – это не столько история о любви к народовластию как таковому, сколько история о попытке создания в пределах одного региона – города федерального значения – «регулярного государства» — режима власти такого типа, который противоречит практике ручного управления и неформальным договоренностям в рамках элитного сговора. И от исполнительной власти во многом зависит – будет ли использован этот уникальный эксперимент, рожденный «русской весной» 2014 года.


Оцените статью